קול הנבחרות מס' 20- דו"ח של המכון הישראלי לדמוקרטיה בנושא מעמדם של נבחרי הציבור - מאי 2010

 
 

קול הנבחרות מס' 20 

דו"ח מסכם של עבודת הצוות לפיתוח מודל ביזורי - 

המועצה הציבורית  של המכון הישראלי לדמוקרטיה

בנושא מעמדם של נבחרי הציבור

מאי 2010

 
 

דו"ח מסכם של עבודת הצוות לפיתוח מודל ביזורי - המועצה הציבורית  :עדכון 02/04/2008 ראש הצוות: פרופ’ דוד דרי, האוניברסיטה העברית בירושלים חברים: פרופ’ ערן רזין, מכון פלורסהיימר, ירושלים עו"ד מרדכי ורשובסקי, חבר מועצת עיריית ת"א מר עוזי צוובנר, יועץ פרי למשרד הפנים כמו-כן, סייעו בעבודה: עו"ד חמי אבנרי, לשכת היועץ המשפטי, משרד הפנים. דנה בלאנדר, המכון הישראלי לדמוקרטיה דורון נבות, המכון הישראלי לדמוקרטיה

מועצת הרשות וחבריה

הנהגת השיטה של הבחירה הישירה של ראש הרשות המקומית (החוק הוחק ב – 1975 והופעל לראשונה ב – 1978), הייתה ניסיון מוצלח שהוכיח את עצמו. עיקר חשיבותו של החוק, שהעניק מעמד יציב לראש הרשות ולא היה צפוי להפיכות חצר חדשות לבקרים, "קלנטריזם" כפי שהדבר נקרא בימים ההם (מונח שחלף מהעולם מאז). עם זאת, יצר החוק בעיות חדשת שלא נפתרו עד עצם היום הזה. ברצונם לחזק את מעמדו של ראש הרשות המקומית, לא נתנו המחוקקים את דעתם על מעמדה ותפקידה של מועצת העירייה ושל חברי המועצה המרכיבים אותה.

התזה הייתה (עד היום) שהמועצה וחבריה הם בעלי מעמד נחות ואין ביכולתם כמעט להשפיע על המדיניות של העירייה ועל ניהולה של העיר. בחוקי הרשויות מפוזרות אמנם אי-אילו הוראות בקשר לתפקידה של המועצה, אך במציאות יש בהם מעט מאוד ערך מעשי. נוצר מצב, שרשות דמוקרטית שלטונית כמו רשות מקומית שחבריה נבחרים באותה שיטה כמו חברי הכנסת על-ידי ציבור בוחריהם, בעצם ממלאים תפקידים וירטואליים או שהחלטותיהם פורמליות, ללא יכולת להשפיע הלכה למעשה על הנעשה ביישובם, גדול כקטן.
וכך הפכה הרשות המקומית, שהיא ברוב המדינות המתוקנות בעולם, המערכת השלטונית, הדמוקרטית המרכזית של התושבים והאזרחים, לגוף המנוהל ע"י אדם אחד, הוא ראש הרשות המקומית. במצב הנוכחי, אם יוענקו סמכויות יותר נרחבות לרשויות המקומיות, דרישה כמעט אוניברסלית של כל מי שעוסק בתחום זה, הרי בהיעדר איזון הסמכויות ויחסי הכוחות בין ראש הרשות, המועצה וחבריה, יוחרף המצב העגום הנוכחי עוד יותר והדמוקרטיה המוניציפלית תיפגע עוד יותר.

יש לתקן את המצב הזה ע"י חקיקה והסברים נאותים, שיאפשרו מצד אחד לראש הרשות לנהל את ענייני עירו, אך תוך שיתוף עם הגורמים הנבחרים האחרים המכהנים מכוח אותו חוק שלפיו נבחר ראש הרשות. יודגש, שהמדובר הוא בראש ובראשונה בחברי המועצה והמועצה כולה כגוף, ופחות בתפקידיהם של סגני ראש העירייה שמעמדם שונה, מאחר וראש העירייה מאציל להם מסמכויותיו בתחומים שונים.
בעוד שהחוק קובע שהרשות תפעל באמצעות ראש הרשות (סעיף 126 (א) לפקודת העיריות), ושראש הרשות יהיה אחראי לכך שהתפקידים שהוטלו על הרשות יבוצעו כראוי כלומר, הגדרה רחבה של מעמדו וסמכויותיו, אין במקביל הגדרה של תפקידי המועצה או חבריה. מן הראוי שבכל התייחסות חדשה לשלטון המקומי ותיקוני החקיקה הדרושים יוגדרו במפורש תפקידי המועצה וחבריה.

יש לקבוע שהמועצה, בין הדברים שהיא צריכה לאשר כיום כגון: תקציב, חוקי עזר, תכניות בנין עיר, מנויים שונים וכו’, תקבע ותאשר את מדיניותה של הרשות שתיקבע בצורה שנתית ורב שנתית. אין כיום הוראה כזו. החוק צריך להבטיח שראש הרשות יצהיר בתחילת כהונתו (כדוגמת שר בכנסת), שהוא מתחייב למלא את החלטות המועצה ולקבע בכל חוקית את מעמדה של המועצה כגורם קובע ומחליט לצד ראש הרשות.
כמו כן, יש לבחון אם מעמדו הבלתי מעורער למעשה של ראש הרשות למשך 5 שנים הוא מוצדק. החוק קובע היום שניתן להעביר ראש רשות מקומית ע"י החלטה של 75% של חברי המועצה ורק במקרים קיצוניים ביותר (אם נבצר לדעת אותם חברי מועצה מראש הרשות למלא את תפקידו מטעמי בריאות, או אם אין הוא ראוי למלא כהונתו,[מונח סתמי]). כך, שלמעשה אין אפשרות מעשית להעביר ראש רשות מקומית מכהונתו, אף כי הוא יכול לאבד את הרוב במועצה. במקרה זה נוצר חוק שמונע ניהול תקין של העירייה שאין עמו ברכה לתושבי העיר.
נראה שיש מקום להעמיד את אחוז חברי המועצה שיכולים להביע אי-אמון על 65% (2/3) כפי שהיה נהוג לגבי ראש הממשלה בחוק הבחירה הישירה, והצעת אי-אמון כזו יכולה להיות מוגשת ע"י מספר מסוים של חברי המועצה. כך יתחזק הפיקוח הפרלמנטרי של חברי המועצה על ראש הרשות, דבר שכמעט לא קיים היום.

יש להבטיח לחברי המועצה תגמול על עבודתם. המצב האבסורדי היום הוא שחבר המועצה, בייחוד ברשות גדולה, הרוצה למלא את תפקידו בנאמנות בועדת בניין ערים, לימוד התקציב ונושאים רבים אחרים, איננו יכול לעשות זאת אלא אם הוא משוחרר לחלוטין מדאגות פרנסה. חבר מועצה, הן באופוזיציה והן בקואליציה, חייב להשקיע שעות רבות בלימוד החומר הרב, דבר שמצריך השקעת זמן גדולה. הוא נדרש לאשר תקציבים של מאות מיליונים (לפעמים מיליארדים), וכדי לקבל ולו מבט כולל על התקציב, הוא צריך להקדיש זמן רב לכך, שתמורתו אינו מקבל כל פיצוי. הסדרת התגמול לחבר המועצה (ע"י תשלום עבור השתתפות בישיבות), היא חיונית, אחרת כל האישורים שהמועצה נדרשת לקבל הופכים פורמליים וחסרי משמעות.

יתר על כן, אין לחבר המועצה, בין שהוא בקואליציה או באופוזיציה, הכלים למלא את תפקידו. חברי המועצה אינם בהכרח אנשי מקצוע בתחומים השונים שהם נדרשים לדון בהם, וחבר מועצה שצריך לאשר תכנית בניין ערים סבוכה או תקציב גדול וכבד, או להתעמק בחוק עזר מסובך המטיל חובות על התושב, אינו בקיא דיו כדי לקבוע עמדה ברורה בנושא ואין בידיו לא אמצעים ולא מערכת שיכולה לייעץ לו בכל אחד מהתחומים האלה.
יש ליצור מערכת שתאפשר לחבר המועצה להתייעץ עם גורמים מקצועיים בתחומים השונים, כדי שיוכל ליצור לעצמו עמדה ברורה בנושא עליו הוא צריך להצביע. המנגנון העירוני הקיים לעניין זה איננו יכול להיות מענה מספק הוא עמוס, הוא בעל עמדה קבועה בעניין (שהרי הוא שיוצר את התכנית או התקציב וכו’) וכן אין ספק שהוא רואה את ראש הרשות וסגניו כקובעים את העמדה הפורמלית של הרשות והדבר יוצר ניגוד עניינים מובהק ומונע ממנו למלא את תפקידו.
יש למצוא מערכת שתוכל להעניק לחבר מועצה את האפשרות ללמוד ולהתעמק בנושא מסוים, ע"י העמדת סכום שנתי לכל חבר מועצה (שאינו קשור בתגמול שעומד לרשותו), לקבלת יעוץ בתחומים שייראו לו. בצורה כזו יוכל חבר המועצה לבחור לו את התחומים שלהם יקדיש תשומת לב מיוחדת ויוכל להשתתף בדיונים ובהכרעות בצורה מושלמת ויסודית. הדברים נשמעים כטכניים, אולם יש בהם מהות מאוד רצינית. חבר המועצה המצביע, בין שמדובר בתקציב, חוק עזר, תכנית בניין, מיסוי או עניין מרכזי אחר, קובע בהצבעתו דברים כבדי משקל, בין שהוא מצביע בעד או נגד ההחלטה המוצעת ע"י ההנהלה.

אם רוצים לתת משמעות להצבעתו, מעבר לצד הפורמלי – רשמי, יש לאפשר לו לשקול את הבעיות בצורה רצינית. בעתיד (שלא נראה לעין), אפשר לדון על לשכת יעוץ המנוהלת ע"י משרד הפנים, שאליה יוכל חבר המועצה לפנות ולקבל יעוץ בתחומים השונים: בשלב זה מוצע לקבוע בחוק שחבר מועצה,שאינו חבר הנהלה, או סגן ראש העיר יוכל להעסיק מומחים במסגרת תקציב שיוענק לו לייעוץ מקצועי בתחום זה או אחר.
מן הראוי גם לחזק את הביקורת העירונית הפנימית ולחזק את סמכויות ועדת הביקורת העירונית ולתת לה מעמד יותר חזק ואקטיבי בפעולתו של מבקר העירייה (בקביעת נושאי הביקורת, תכנית עבודה שנתית וכו’). הוא הדין לגבי היועץ המשפטי של העירייה , שצריך לקבל מכוח החוק מעמד כמעמדו של היועץ המשפטי לממשלה, ביחסו אל הממשלה והכנסת.
דבר זה יאפשר לחברי המועצה להיעזר יותר בייעוץ המשפטי של העירייה, וחלק גדול מהחיכוכים בין חברי המועצה והנהלת העירייה ייעלמו או יצומצמו. מן הדין שהמחוקק ייתן את דעתו על מעמד חבר המועצה, סמכויותיו והיכולת שלו למלא אותן. המצב הנוכחי אינו מאפשר לקיים סדרי עבודה תקינים של המועצה. תקנונה, שהוא מוכתב בחוק הוא מיושן, מגביל את עבודת המועצה וגורם לתסכולים והפיכת ישיבות המועצה לבימת השמצות ודיונים עקרים.

פרק רביעי: יחסי גומלין בין הדרג הנבחר לדרג המקצועי ברשות המקומית

בעוד שהבקרה העיקרית מעל נבחרי הציבור וראש הרשות (לחילופין: ראש העיר) ברשות המקומית תעשה, על פי המודל המוצע, באמצעות הציבור ( מקבלי השרות), מוצע בזאת שבצוע המדיניות מתחת לדרג הנבחר ייעשה בדרג המקצועי בלבד(משרתי הציבור). בדרך זו ראש העיר והנבחרים יהוו את דרג קובעי המדיניות כשמעליהם בקרה ציבורית ומתחתם דרג מקצועי מבצע.

על מנת לבצע המדיניות בדרך עינינית ויעילה חייבת להיות הפרדה בין נבחרי הציבור החייבים את בחירתם לקבוצת אוכלוסין מסוימת , בדרך כלל , לבין הדרג המבצע שמונע על ידי שיקולים נהוליים מקצועיים בלבד. מובן, איפוא, שהדרג הביצועי חייב להבחר לתפקידו על סמך אותם שיקולים. הבקרה על הבצוע תעשה על ידי הציבור ונבחריו.
ראש העיר מתוקף בחירתו הישירה על ידי כלל הציבור הינו החוט המקשר בין הדרג הנבחר למבצע. הוא אחראי גם על קביעת המדיניות ועל ביצועה. יתר נבחרי הציבור יהוו חלק ממערך הבקרה של הציבור מתוקף היותם נציגיו הקרובים לתהליך קבלת ההחלטות וקביעת המדיניות. ליתר נבחרי הציבור לא יהיו תפקידים אופרטיביים ברשות.
סמכויות בצועיות יוענקו על ידי ראש העיר לבעלי תפקידים מקצועיים ברשות. חובת הדווח שלהם תהא, איפוא, לראש העיר ובאמצעותו לציבור.

את מערכת האיזונים העדינה בין הציבור, ראש הרשות, נבחרי הציבור והדרג המקצועי ניתן לסכם כלהלן:
- הציבור בוחר את ראש הרשות ואת נציגיו למועצת הרשות.

1.      מרגע הבחירה ישנה התפצלות. ראש הרשות אחראי על עיצוב המדיניות ועל ביצועה נבחרי הציבור במועצת העיר, שותפים בעיצוב המדיניות, ולכל הפחות, הם אחראים על אישור המדיניות, פיקוח ובקרה ובצועה - למען טובת הצבור.
2.      ראש הרשות ממנה את הדרג הבצועי שאחראי לבצוע על פי המדיניות שנקבעה.
3.      הדרג הביצועי כפוף ומדווח לראש הרשות .
4.       ראש הרשות חייב בדווח הן לנבחרי הציבור והן לציבור שבחר בו ישירות.

פרק חמישי:

הרשות המקומית ותושביה

דרישות המינימום ל"דמוקרטיה מקומית" ייצוגית (הנושאים באחריות לנעשה ברשות המקומית נבחרים לתפקידם, בחירות חופשיות והוגנות, חופש הביטוי, וחופש ההתאגדות) מתקיימות גם היום, וזו אולי ההוכחה לכך שאינן מספקות. המערכת השלטונית בישראל אינה מזמינה השתתפות של אזרחים, למעט הצבעה בבחירות, אלא שאזרחות דמוקרטית איננה מתחילה ומסתיימת בהצבעה. השלטון המקומי מצוי תדיר ביחסי קונפליקט עם האזרחים שבשמם ולמען רווחתם הוא פועל. מעטים משתתפים, מעטים מרגישים שותפות, רבים מידי מאוכזבים לנוכח התנהגות נציגיהם. כך נמנעות מן הציבור הזדמנויות לשיח ציבורי, למעורבות בונה בחיי הציבור, לחינוך אזרחים להתחשבות באינטרסים שמעבר לאינטרס האישי, להפנמת ערכים דמוקרטיים (אמון, סובלנות, שיתוף פעולה, סולידריות) וליצירת חברה אזרחית.

נשיאה באחריות של גופי השלטון המקומי כלפי האזרחים (Accountability) ועידוד ההשתתפות לא יכולים להתקיים ללא שקיפות תהליכי העבודה הפוליטיים והמנהליים וללא נגישות קלה יחסית של אזרחים למידע רשמי ולמידע אלטרנטיבי על עבודת הרשות המקומית. מוצע לכן להקים במשרד הפנים יחידה מקצועית שתפקידה לספק מידע לציבור על טיב השירותים שהוא מקבל ברשות המקומית (חינוך, איכות אוויר, איכות מי השתייה, תחזוקה של כבידים וכיו"ב), וכן על אינדיקטורים שונים לאיכות הממשל המקומי. כן מוצע לעודד הקמתן של יחידות עצמאיות למעקב אחר המתרחש ברשות המקומית.

יתר על כן, אין להסכין עם מצב בו הרשות המקומית מרגישה חסינה מפני רצון התושבים, פרט לערב הבחירות. מוצע לכן לעגן בחוק "משאל אזרחי העיר", מתן אפשרות לתושבי רשות מקומית ליזום סוגיות לדיון ולהכרעה של ציבור התושבים, גם בניגוד לרצונם של נציגיהם הנבחרים. אפשרות כזו תותנה בתמיכה ציבורית רחבה (מספר מינימלי של חתימות), ותמומש במסגרת כללים ברורים ותחת פיקוח נאות.

דרישות המינימום ל"דמוקרטיה מקומית" ייצוגית (הנושאים באחריות לנעשה ברשות המקומית נבחרים לתפקידם, בחירות חופשיות והוגנות, חופש הביטוי, וחופש ההתאגדות) מתקיימות גם היום, וזו אולי ההוכחה לכך שאינן מספקות. המערכת השלטונית בישראל אינה מזמינה השתתפות של אזרחים, למעט הצבעה בבחירות, אלא שאזרחות דמוקרטית איננה מתחילה ומסתיימת בהצבעה. השלטון המקומי מצוי תדיר ביחסי קונפליקט עם האזרחים שבשמם ולמען רווחתם הוא פועל. מעטים משתתפים, מעטים מרגישים שותפות, רבים מידי מאוכזבים לנוכח התנהגות נציגיהם. כך נמנעות מן הציבור הזדמנויות לשיח ציבורי, למעורבות בונה בחיי הציבור, לחינוך אזרחים להתחשבות באינטרסים שמעבר לאינטרס האישי, להפנמת ערכים דמוקרטיים (אמון, סובלנות, שיתוף פעולה, סולידריות) וליצירת חברה אזרחית.

נשיאה באחריות של גופי השלטון המקומי כלפי האזרחים (Accountability) ועידוד ההשתתפות לא יכולים להתקיים ללא שקיפות תהליכי העבודה הפוליטיים והמנהליים וללא נגישות קלה יחסית של אזרחים למידע רשמי ולמידע אלטרנטיבי על עבודת הרשות המקומית. מוצע לכן להקים במשרד הפנים יחידה מקצועית שתפקידה לספק מידע לציבור על טיב השירותים שהוא מקבל ברשות המקומית (חינוך, איכות אוויר, איכות מי השתייה, תחזוקה של כבידים וכיו"ב), וכן על אינדיקטורים שונים לאיכות הממשל המקומי. כן מוצע לעודד הקמתן של יחידות עצמאיות למעקב אחר המתרחש ברשות המקומית.

יתר על כן, אין להסכין עם מצב בו הרשות המקומית מרגישה חסינה מפני רצון התושבים, פרט לערב הבחירות. מוצע לכן לעגן בחוק "משאל אזרחי העיר", מתן אפשרות לתושבי רשות מקומית ליזום סוגיות לדיון ולהכרעה של ציבור התושבים, גם בניגוד לרצונם של נציגיהם הנבחרים. אפשרות כזו תותנה בתמיכה ציבורית רחבה (מספר מינימלי של חתימות), ותמומש במסגרת כללים ברורים ותחת פיקוח נאות.